ביזור לעומת ריכוזיות – ניתוח מקרה בעת משבר הקורונה

השלטון המקומי והשלטון המרכזי חיים במערכת יחסים מורכבת עוד מימי קום המדינה. השלטון המקומי בישראל כולל 72 עיריות, 125 מועצות מקומיות, 54 מועצות אזוריות ושתי מועצות תעשייתיות. היסטורית, השלטון המקומי בישראל קדם לשלטון הארצי והסמכות לפעולתו עוגנה במספר חוקים, חלקם עוד בתקופת המנדט הבריטי וחלקם עם קום המדינה.

מצד אחד, השלטון המקומי הוא מעין ממשלה בזעיר אנפין, כולל סמכויות בחקיקת חוקי עזר, והוא אחראי על מכלול שירותים בתחומי תשתית, מים, ביוב, תברואה ואף חינוך ורווחה. ראש רשות חזקה יכול לגלות יכולת משילות וביצוע גבוהה מזו של הממשלה, בגלל הקרבה המידית שלו למנגנון הביצוע. מצד שני, חלק מסמכויות הביצוע והפיקוח נתונות בידי משרד הפנים ומשרד החינוך, שאמורים לפקח על כלל הרשויות. עיקר כוחם נראה במקרים של מינוי ועדה קרואה, חשב מלווה, פיזור מועצה ופיטורי ראשי ערים. מקרים כאלו מתרחשים ברשויות חלשות או כאלו שהתנהלו בחוסר סבירות ולא תפקדו כיאות, למשל על רקע אירועי שחיתות.

המצב שנוצר בפועל הוא שראשי רשויות חזקות, בעלות מקורות תקציב חזקים מאזרחים משכבה סוציואקונומית גבוהה ובעיקר מאזורי מסחר ותעסוקה, משיגים אוטונומיה ניהולית גבוהה, ואילו רשויות במדרג סוציואקונומי נמוך יותר נאלצות להסתמך ולהישען על השלטון המרכזי, שלא פעם רואה בהן מעין קבלני ביצוע של הוראות ממשלה ותו לא.

במהלך השנים יחסי הכוח בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי נעים על מטוטלת של ריכוזיות מול ביזוריות. מצד אחד השלטון המרכזי מפקח באופן חלקי על מה שקורה ברשויות, מצד שני ריבוי הרשויות בישראל, שחלקן חזקות ולא זקוקות לשלטון המרכזי או זקוקות לו מעט יחסית, מחייב רמה של ביזור. הביזור גם היה אידיאולוגיה מוצהרת של ועדות ממשלתיות בעבר, כמו ועדת זנבר בשנות ה-70 של המאה הקודמת, שחבריה ציינו במפורש את חשיבותו של השלטון המקומי ונבחריו ושיקול דעתם העצמאי כנבחרי ציבור מקומיים.

לעניין מאמר זה הריכוזיות משמעותה ריכוז הסמכויות וההחלטות בשלטון המרכזי, הווה אומר משרד הפנים, משרד החינוך ומשרד האוצר. הביזוריות משמעותה ביזור הסמכויות וההחלטות לשלטון המקומי בהתאם לחוסן הרשות מבחינה כלכלית, ניהולה התקין ויציבות המנהיגות המקומית.

משבר הקורונה חידד שוב את שאלת הריכוז והביזור של השלטון הארצי מול המקומי. השלטון המקומי דורש שוב ושוב יותר סמכויות ניהול ובקרה ביחס למה שקורה בעיר נתונה – שכונות, בתי ספר וכיו"ב – טרם הטלת סגר קולקטיבי. הסגרים יצרו מתחים ניכרים בין רמות השלטון כתוצאה מפערים ניכרים בהדבקות בין ערים שונות. מודל הרמזור שהנהיג פרופסור רוני גמזו ותכליתו הגדרת ערים בהתאם לרמת ההדבקות והתחלואה בהן, מייצג תפיסה ביזורית – ביזור סמכויות ניהול ושליטה, כולל סגרים, והעברתן לידי ראש העיר המכהן לפי המצב בעירו כעיר ירוקה, צהובה או אדומה. מודל כזה יכול להקל על ערים שבהן קיימת שליטה במקדם ההדבקות ומצב תחלואה נמוך, לאפשר להן לפתוח עסקים, בתי ספר, גנים וכיו"ב, ולקיים את שגרת החיים הכלכלית והמשפחתית, החשובה כל כך בעת משבר כזה.

מצד שני, הכתובת להטלת האחריות במשבר הקורונה מבחינה ציבורית ופוליטית היא השלטון המרכזי – הווה אומר ממשלת ישראל. מכאן נובע שהדרג הפוליטי הבכיר, במסגרת מערכת הלחצים שהוא פועל בה, לא ייטה להעביר סמכויות לשלטון המקומי אלא אם סמכות זו מלווה באחריות מלאה של ראש העיר. לטוב ולרע, הציבור רואה בממשלה אחראית לטיפול, על כל ההשלכות הפוליטיות הנלוות, ומכאן שכל תחזית לעלייה במקדם ההדבקות של הנגיף והלחץ הפוליטי הנובע מכך מפחית את הסיכוי להגיע לביזור סמכויות והעברתן לשלטון המקומי.

הרציונל הניהולי של ביזור סמכויות, שמאפשר התאמות ברמת השטח של כל עיר ועיר, יכול להיות נכון, אבל בהיעדר שילוב האחריות עם הסמכות של ראש העיר, ובהתחשב בהיתכנות הפוליטית של מהלך כזה, השלטון המרכזי ינקוט ביזור רק כמהלך אחרון בטיפול ובהתמודדות עם מגיפת הקורונה.