כהונת ראש ממשלה תחת כתב אישום

המאמר נכתב במשותף עם איל גרונר

מבוא

אחת הסוגיות המשפטיות שאליה נחשפנו במלוא העוז בחודשים האחרונים הייתה השאלה: האם ראוי שהחוק יתיר את בחירתו ואת המשך כהונתו של ראש ממשלה שהוגש נגדו כתב אישום? מטרת רשימה זו היא לדון בהיבט העיוני-כללי של השאלה, ללא התייחסות ישירה ופרסונלית כמובן לראש הממשלה הנוכחי או לכל ראש ממשלה מסוים בעבר ובעתיד של מדינת ישראל.

המסגרת החוקית:

לפי סעיף 18(א) לחוק יסוד הממשלה "הכנסת רשאית, בהחלטה ברוב חבריה, להעביר מכהונתו את ראש הממשלה שהורשע בעבירה ובית המשפט קבע בפסק דינו שיש עימה משום קלון; החליטה הכנסת כאמור, יראו את הממשלה כאילו התפטרה עם קבלת ההחלטה".

האומנם איזון ראוי?

האם סעיף זה מבטא את האיזון הראוי? האם מן הראוי לאפשר לראש ממשלה לכהן כאשר הוא נאשם? או שמא יש לאסור כהונת ראש ממשלה שהוגש נגדו כתב אישום?

שתי האפשרויות יוצרות קשיים. מצד אחד, מעבר לטרדה והפניית המשאבים למשפטו בזמן הכהונה, ראש ממשלה שהוא גם נאשם עלול להיות בניגוד עניינים בין מחויבותו לאינטרס הציבורי כראש ממשלה לבין האינטרס שלו כנאשם למקסם את הגנתו. כנאשם, ראש ממשלה הוא יריב לפרקליטות וייתכן שירצה לגרום לדה-לגיטימציה של החלטתה ואף לדה-לגיטימציה של מכלול פעילותיה. מצד שני, כראש ממשלה עליו להגן על המוסדות הממלכתיים ובכלל זה הפרקליטות. הגנה על הפרקליטות מהווה הגנה על ערך שלטון החוק שראש ממשלה מופקד להגן עליו ולא לפגוע בו.

נוסף על כך, ראש ממשלה נאשם עלול לקבל החלטות מתוך מניע לקדם את הגנתו ולא מתוך קידום האינטרס הציבורי כפי שהוא מבין אותו. הוא עלול להטיל את כובד משקלו לטובת חקיקה המקדמת את הגנתו, למשל, חקיקה שלא מאפשרת לבית המשפט להתערב בהחלטה להעניק לו חסינות דיונית. וכן במקביל להשפיע על פעילות הכנסת כרשות מכוננת ולתקן את חוק היסוד, כך שיאפשר פסקת התגברות על החלטת בג"ץ לבטל חקיקה ראשית האוסרת על התערבות בג"ץ בהחלטה על חסינות.

לעומת זאת, אם ההסדר הוא שהחלטה על הגשת כתב אישום מחייבת את הפסקת כהונת ראש הממשלה, עולים טיעונים אחרים:

ראשית, לראש הממשלה עומדת חזקת חפות. נכון הדבר שחזקת החפות אינה עומדת בסתירה לנקיטת צעדים כלפי נאשמים – גם כאלו שהם מרחיקי לכת במונחים של פגיעה בחירויות האדם וכבודו כגון מעצר עד תום ההליכים, ואולם מה שמאפיין צעדים כאלו הוא כפול:

1. מדובר בצעדים הכרחיים כדי למנוע פגיעות חמורות, צעדים בעלי אופי אל-חזור בשלטון החוק ומנגנון הצדק (למשל מסוכנות ספציפית של הנאשם קודם למעצרו עד תום ההליכים או חשש שיימלט מהדין או ישבש מהלכי משפט).
2. הצעדים נבחנים בהליך שיפוטי ונתמכים בראיות המבססות את העילה לנקיטת אותו צעד.

שנית, החלטה על כתב אישום היא החלטת אדם אחד, היועץ המשפטי לממשלה, שאינו נבחר ציבור. החלטתו עלולה להיות מוטית, שכן מדובר בראש ממשלה שהיחס כלפי כהונתו מעורר אמוציות לנוכח עמדתו הפוליטית של היועץ ביחס למדיניות שמקדם ראש הממשלה. כידוע מהפסיכולוגיה החברתית והקוגניטיבית הטיות מוטיבציוניות קיימות בקרב בני אדם ואף באופן בלתי מודע או כמחשבות אוטומטיות בשולי התודעה.

גם אם נניח שהטיות אלה אינן קיימות, עדיין, מטבע הדברים ישנה חשדנות שמא הטיות קיימות. חשדנות זו עלולה להתפתח לפגיעה באמון הציבור בהחלטות הפרקליטות בכלל ובהחלטה הספציפית להגיש כתב אישום בפרט.

מעבר לכך, אפילו ללא הטיות, כתב אישום בתום לב ולפי מיטב שיקול הדעת עלול להיות שגוי עקב נסיבות שאינן תלויות ביועץ, ושהוא לא יכול היה לדעת עליהן באותה עת או שגויות מכוח טעויות אנוש שכל אדם מועד להיכשל בהן. נוסף על כך, לא ניתן לחזות מראש כיצד יתפתח ההליך המשפטי, ומה שנראה כאפשרות סבירה להרשעה, והוא אכן כזה בעת קבלת ההחלטה, לא יבשיל לכדי הרשעה.

במצבים אלה, התוצאה היא פגיעה שאינה ניתנת לתיקון היות ובינתיים הופסקה כהונתו, כעובדה ראש הממשלה לא כיהן בתקופה המדוברת וייתכן שלא יוכל לשוב ולכהן, היות והדבר תלוי בהצלחתו הפוליטית מחדש. מדובר בפגיעה בזכותו של ראש הממשלה להיבחר ולכהן, בכבודו ובמפעל חייו. נוסף על כך קיימת הפגיעה במרכיב מסוים בלתי פורמלי של זכות הבחירה של בוחריו הרבים (זאת אף בשיטה שבה הבחירה בראש ממשלה אינה ישירה).

הצעתנו

נקודת האיזון הראויה, לדעתנו, אינה מצויה באף אחד מהפתרונות הקיצוניים. לא המשך הכהונה בכל מקרה ולא הפסקת הכהונה עקב החלטת היועץ להגיש כתב אישום. ההסדר בסעיף 18(א) לחוק יסוד הממשלה אינו אפוא נקודת האיזון האופטימלית של הערכים הנוגדים.

אנו מציעים כי במקרה של כתב אישום נגד ראש ממשלה מכהן תתקבל החלטה על כתב אישום תוך הכבדה על הפרוצדורה. אנו מציעים כי הכבדה זו תהיה בדרך של קביעת הרכב להחלטה על כתב אישום ודרישה לכתב אישום רק בהחלטה פה אחד של כל ההרכב. במצב הנוכחי, כאמור, די בהחלטת אדם אחד, היועץ המשפטי לממשלה, אפילו כנגד דעתם החולקת של פרקליטים אחרים. אין די בכך.

אנו מציעים כי החלטה על כתב אישום נגד ראש ממשלה תתקבל על ידי מותב. כל חבר במותב יהיה עצמאי בשיקול דעתו. המותב יכול להיות של פרקליטים, פרקליטים בשילוב שופטים או מותב של שופטים.

באופן זה תגדל ההסתברות מסדר שני לכך שההחלטה על הגשת כתב האישום היא מדויקת ובלתי מוטה. ההסתברות מסדר ראשון תישאר סיכוי סביר להרשעה שמשמעותה, לפי הבנתנו, היא ביטחון של התובע שהאשמה מוכחת מעבר לכל ספק סביר, שההרשעה תינתן לבטח, וכן אמונה סובייקטיבית שהנאשם אשם. הסתברות זו יכולה להתקיים גם במצב הנוכחי כאשר מקבל ההחלטה הוא אדם יחיד.

אולם, כאשר מקבלי החלטות הם חבר בני אדם שכל אחד מקבל החלטה באופן עצמאי לפי הקריטריון ההסתברותי מסדר ראשון, שהיא בעצמה סוג של הסתברות מסדר שני, מתקיימת הסתברות מסדר שני גבוהה יותר שתושג ההסתברות הזאת להרשעה. בניסוח אחר של דברינו, קביעת מותב במקום מקבל החלטה יחיד, זו הסתברות מסדר שלישי התומכת בהסתברות מסדר שני לביטחון התובע בקיומה של הסתברות מסדר ראשון של קיומה של אשמת הנאשם מעבר לכל ספק סביר.

במדע, תיאוריות מדעיות ומבחנים להערכה ומדידה מוערכים בין השאר על פי המהימנות שלהם. המהימנות נבחנת בין השאר בכך שחוקרים שונים המבצעים את אותה המתודה כגון ניסוי או תצפית, יגיעו לאותה מסקנה, וכן חוקרים שונים הבוחנים את אותה בחינה יגיעו לאותה תוצאה. לכן, כאשר פרקליטים או שופטים שונים מגיעים כל אחד לחוד למסקנה שיש להגיש כתב אישום, משתפרת המהימנות של הבחינה התביעתית של חומר הראיות כמבססת כתב אישום.

אנו מציעים כי כתב אישום נגד ראש ממשלה מכהן יוגש בכפוף להחלטה בלתי תלויה של כל חברי המותב. רק במצב זה ניתן יהיה לבסס את הפסקת כהונתו של ראש הממשלה כאשר הוגש כתב אישום נגדו.

בנוסף לכך שיקטנו הסיכויים לטעויות ולהטיות, יקטן גם הסיכוי לפגיעה באמון הציבור בהחלטה, היות ולא כל ההחלטה תלויה על כתפיו של אדם אחד.

יתירה מזו, קביעת מותב הנדרש להחלטה פה אחד מאפשרת את הטענה כי נעשה כל מה שאפשר על מנת לא לפגוע בחזקת החפות. הסדר זה אף מבטא את ההשלכה רבת ההיקף והחומרה שיש בהחלטה להגיש כתב אישום נגד ראש ממשלה מכהן.