ישראל והאמנה לאיסור מקיף על ניסויים גרעיניים

במהלך ששת העשורים האחרונים האיצה הקהילה הבין-לאומית את פעילותה לקידום הסדרים לבקרת נשק ופירוק נשק באמצעות אמנות בין-לאומיות ורב-צדדיות במטרה לחזק את היציבות הביטחונית העולמית. אמנות אלה עוסקות בהסדרה של תחומי ביטחון ספציפיים שהתמודדות עמם במדינות בודדות, בעצמאות וביעילות, היא משימה מאתגרת עד בלתי אפשרית, דוגמת ההתמודדות עם סכנתם ותפוצתם של אמצעי נשק ביולוגיים, גרעיניים וכימיים. אמנות הביטחון מכילות הגבלות ואיסורים שונים שמדינות מבקשות מיוזמתן להשית על עצמן בציפייה שמדינות אחרות יפעלו בהדדיות, וששיתוף פעולה זה יאפשר להן לקצור את הפירות המשותפים המגבירים את ביטחונן האישי. בניסיון לייעל את מימושן של אותן אמנות ביטחון הן מתווספות על פי רוב להסדרים נוספים הכוללים הגבלות על ספקים המייצאים חומרים, טכנולוגיות וציוד היכולים לפגוע באיסורי האמנות, ארגונים בינלאומיים, אמנות גלובליות או אזוריות נוספות ויוזמות ועדות שונות – כל אלה יחד יוצרים הסדר כוללני המוגדר כמשטר ביטחון.

על רקע שיתופי הפעולה הנרחבים בתחום הביטחוני נשמעת ביקורת בין-לאומית על מעורבותה השולית לכאורה של ישראל בהסכמי בקרת נשק מהתחום הלא-קונבנציונלי, גם כאשר נדמה שישראל יכולה להפיק תועלת מאותם הסדרים. ישראל אינה חברה מלאה באף אחת מאמנות הביטחון המהוות את עמוד השדרה של בקרת הנשק בתחום הלא-קונבנציונלי. אמנות אלה כוללות את האמנה למניעת תפוצה של נשק גרעיני, האמנה לאיסור הנשק הביולוגי והאמנה לאיסור הנשק הכימי.

נדמה שקברניטי הביטחון הישראליים פועלים באופן מסורתי בשמרנות ובהסתייגות מסוימת מהסדרי בקרת נשק גלובליים, כנראה במטרה לצמצם את ההגבלות על יכולותיה הצבאיות של ישראל ולשמר אפשרויות פעולה גם אם תכליתן הרתעה בלבד. הצדקה נוספת להסתייגות מהסדרי בקרת נשק נעוצה ביכולותיהם המוגבלות של מערכי האימות והפיקוח הבין-לאומיים לפעול בזמן אמת לאיתור פעילות אסורה במדינות סוררות. בתחום הכימי לדוגמה, ישראל חתמה ב-1993 על האמנה לאיסור הנשק הכימי אך לא הביאה אותה לאשרור בכנסת. זאת ועוד, ישראל לא משכה את חתימתה, ומשמעות הדבר שישראל נותרה מחויבת לא לפעול בניגוד לרוח האמנה, אך איננה כפופה להוראותיה – האיסורים במסגרתה, ולפירותיה – המאפשרים היתרי מסחר בכימיקלים מסוימים. על פניו, נראה שכאשר חוסר היציבות במזרח התיכון הולך ומחריף ובזמן שבסוריה נעשה שימוש בנשק כימי כנגד מתנגדי משטר אסד גם לאחר הצטרפות סוריה לאמנה בדצמבר 2013, הכרחי לשמר את האופציה הישראלית בתחום הכימי.

בצדו השני של המטבע המבקרים טוענים כי לא ניתן להעלות על הדעת מקרה שישראל תשתמש בנשק כימי גם במקרי קיצון, מאחר שפעולה זו, מעבר להיבט המוסרי, נוגדת את נורמת איסור השימוש שהתהוותה בעולם וגם מאחר שממילא יעילותו של נשק זה מוגבלת ואינה עדיפה על פני שימוש באמצעי לחימה אחרים.

בניגוד לתדמית השלילית שנוצרה לישראל כמי שנהנית מאותם הסדרים המשפרים את הביטחון הקולקטיבי אך אינה שותפה להם, ישראל דווקא מקיימת שיתופי פעולה במסגרת אמנות אחרות המרכיבות את אותם משטרי ביטחון. שיתוף פעולה זה מתבטא ברגולציה מתקדמת על ייצוא חומרים, ציוד וידע שיכולים לשמש לייצור אמצעי נשק אסורים, בשיתופי פעולה מדעיים ובהשתתפות בדיונים עם מדינות וארגונים בין-לאומיים, בהצבת מערכות אימות בשטח המדינה, בהתיישרות עם קודי ההתנהלות של חלק ממשטרי הספקים ולבסוף בחברוּת באמנות המשנה לאותן אמנות מרכזיות. באופן זה ישראל שותפה ופועלת במסגרת הסדרי ביטחון אלו, על פי צורכי הביטחון הייחודיים שלה ולמרות צרכים אלו, ולא רק נהנית מתוצרי הביטחון הקולקטיבי. לכן ישראל אמנם לא שותפה לליבה המכוננת של אותן אמנות, אך בה בעת היא שותפה חשובה בשדה הגלובלי לקידום יעדיהן, גם אם באמצעים אחרים.

אך האם ייתכנו מקרי מבחן קלים יותר, או שהבחירה הישראלית לא להצטרף לאמנות הליבה בתחום הביטחון היא קטגורית? התשובה לשאלה זו איננה ברורה דיה, מאחר שהדיון הציבורי בסוגיות ביטחון מסוג זה כמעט אינו מתקיים. מקרה האמנה לאיסור מקיף על ניסויים גרעיניים משקף היטב את בעייתיות המידע הזמין לאזרחי ישראל ואת העדר השיח הציבורי בסוגיות ביטחון גלובליות, אשר משפיעות גם על ישראל אך חורגות מגבולות אתגרי הביטחון המיידים המעסיקים אותה.

נדמה כי אמנה זו, שישראל כחתמה עליה כבר עם אימוצה בעצרת הכללית של האו"ם ב-1996 אך טרם הביאה לאשרורה, מעוררת שאלות המאתגרות את התפיסה הישראלית הקיימת ביחס לאמנות ביטחון. אמנה זו אוסרת על ביצוע פיצוצים גרעיניים באופן גורף ובכך פוגעת בשרשרת הפיתוח של נשק גרעיני על ידי מדינות ותורמת למניעת תפוצת הנשק. אמנם ישראל הייתה שותפה בעיצוב האמנה וניסוחה ואף מארחת בשטחה גלאים המשמשים למערך האימות של האמנה, אך השיקולים להימנעותה מהצטרפות מלאה אינם ברורים דיים. ישראל ממילא משתפת פעולה עם ארגון האמנה ועומדת בקנה אחד עם הוראות האמנה והנורמה שנוצרה עם התהוותה. האם מדובר בחשש ממדרון חלקלק – שהצטרפות מלאה לאמנה זו דווקא תגביר את הדרישה להצטרפות ישראל לאמנות הליבה בתחום הלא-קונבנציונלי? האם ישראל נערכת לתרחיש שבו תפגין את יכולתה הגרעינית באמצעות פיצוץ לצורך הרתעה במקרה קיצון, ולכן אינה מצטרפת כחברה מלאה לאמנה? ואם כן – האם תרחיש קיצון שכזה אינו מצדיק ממילא את הפרת האמנה? ומדוע אם כן ישראל אינה מושכת את חתימתה ונשארת במצב ביניים זה – חתומה על האמנה אך לא מאשררת אותה?

העיסוק בשאלות אלה ודומותיהן לא נועד לערער על המקצועיות בקבלת ההחלטות של קברניטי הביטחון הישראלים, כי אם לעורר דיון ציבורי עקרוני על אחריותה של ישראל בסוגיות ביטחון קולקטיבי. דיון שכזה יאפשר ביטוי לנקודות השקפה שונות ומרחיבות שיאתגרו את תפיסותיהם הקיימות של קברניטי הביטחון בסוגיות אלה. על מנת לעורר שיח מפרה שכזה, האחריות מוטלת על כתפיהם של אקדמאים ומומחים, על אמצעי התקשורת, שעליהם לאפשר חשיפה ראויה, וגם על נציגי מערכת הביטחון, שיכולים בגבולות האפשר לחשוף טפח מעיסוקם וממערך שיקוליהם בסוגיות העוסקות בביטחון קולקטיבי.