כללי משחק בינ"ל חדשים: הפעלת כוח ללא כוח

בנסיבות שונות הולכת ומתבררת תופעה בולטת, אם כי לא חדשה, בכללי המשחק של המדינות המתקדמות בזירה הבין-לאומית. אם במדינות לא מתקדמות אנו רואים גם כיום שימוש בכוח כדרך לפתרון בעיות בין מדינות ובתוכן, הרי נדמה שבקרב הציבור והמנהיגות של העולם הנאור הפכה הפעלת כוח להיות כלי לגיטימיפחות, ובוודאי פופולריפחות.

כן, גם ארה"ב וגם אירופה, וכמובן רוסיה והמדינות באמריקה הלטינית, באסיה ובאפריקה, מפעילות מדי פעם כוח. כך היה בלוב, וכך היה קודם לכן באפגניסטן ובעיראק. אך לנגד עניינו משתנים הכללים. המדינות הנאורות מוכנות פחות ופחות להפעלת כוח. הצבאות מצטמצמים, לא רק בשל מחסור במשאבים, אלא בשל שינוי ערכי עמוק שמביא שינוי בסדר העדיפויות הלאומי והבין-לאומי. התופעה אינה חדשה, אך התעצמותה מרשימה ומשמעויותיה צריכות להיות נהירות לכולם. וכן, גם לנו בישראל.

מאמר שפורסם באחרונה ב-Financial Times  מפנה את הזרקור לסנקציות כלכליות ופוליטיות הכובשות את מעמדן על חשבון הפעלת כוח ככלי לטפל במשברים (לא בהכרח לפתור). מדובר על מגבלות סחר – יצוא ויבוא; מגבלות שיתוף פעולה בתחומי מדע, כלכלה, ביטחון, יחסי חוץ; מגבלות פיננסיות ובהשקעות ומגבלות תנועה של קבוצות ויחידים.

סנקציות כלכליות ופוליטיות הופעלו לכל אורך ההיסטוריה לאחר הכרעה במלחמות. תפקידן היה לגרום למפסיד לשלם מחיר, ולמנוע ממנו את הרצון ואת היכולת לפתוח במלחמה. ככאלה הן השיגו פעמים רבות את ההפך. הדוגמה המשמעותית ביותר לכך בעידן המודרני היא הסנקציות שהופעלו על גרמניה לאחר מלחמת העולם הראשונה, סנקציות שהיוו ללא ספק את אחת המוטיבציות העיקריות לרצון של גרמניה לשנות את המציאות, להפוך את הקערה על פיה, להשתלט על העולם ולגבות חזרה את המחיר.

בעידן שלנו מופעלות סנקציות במקום המלחמה ובמקום הפעלת הכוח, בתור כלי שמטרתו להשיג לפחות חלק ממטרות המלחמה שלא מוכרזת. אין כאן עניין של צדק או של מוסר. יש כאן עניין של אינטרסים ושל חוסר רצון לשלם את מחיר המלחמה בחיי אדם או בנזק מוחשי אחר לתוקף/למפעיל הסנקציות. כמו במלחמה, גם כאן קיימת הבעייתיות של מושא הסנקציות. המטרה שהן תפגענה בשלטון קובע המדיניות, אך הסנקציות פוגעות באוכלוסייה בדרך כלל.

סנקציות הופעלו בהצלחה נגד השלטון הלבן בדרא"פ והביאו לקריסתו. הספיק רק איום בהן על מנת להביא לנסיגת הבריטים והצרפתים מתעלת סואץ ולנסיגת ישראל מסיני בשנת 1956. הן מופעלות משך שנים רבות נגד קובה, בהצלחה חלקית מאוד על רקע אידאולוגי. הן הופעלו נגד הודו ונגד פקיסטאן על רקע התגרענותן ונכשלו כישלון חרוץ עד שנסוגו מהן. הן מופעלות בהצלחה חלקית נגד איראן, ונגד קוריאה הצפונית על רקע תכניות הגרעין והפרת זכויות אדם, ונגד  זימבבואה, בלרוס, מיאנמר ואחרות בהצלחה מזערית.

לארה"ב לבדה יש 24 תכניות עיצומים, והאו"ם מפעיל תכניות מרובות אחרות. בכל המקרים המוכרים, למעט דרום אפריקה, סנקציות לא הצליחו להביא את המדינה שנגדה הן ננקטו לשנות את עורה, אך גרמו למיתון הנזק ושימשו בתור כלי הרתעה שהשפיע על התנהגותם של אחרים.

אם מנסים למצוא היגיון באפקטיביות הסנקציותובהצלחתן, ניתן לומר כי ככל שהמדינה שנגדה מופעלות הסנקציות מתקדמת יותר – תרבותית, דמוקרטית, כלכלית וטכנולוגית – כך הסנקציות משפיעות עליה יותר. ברור שמדינות עניות, לא דמוקרטיות (ולכן מושפעות פחות מדעת הקהל הפנימית והחיצונית), שכלכלתן מבוססת פחות על ייצוא ואורח החיים בהן גלובליפחות, מושפעות פחות מסנקציות חיצוניות.

הסוגיה נעשתה אקטואלית מאוד מאז שהנשיא אובמה מקפיד לומר בגלוי כי שימוש בכוח הוא הפתרון האחרון והלא מועדף מבחינתו. הנושא התחדד כשהאמריקנים הובילו את הקבוצה הבין-לאומית הנאבקת בהתארגנות איראן לסנקציות אפקטיביות מאוד שהובילו למו"מ ולהסכם ביניים עם איראן. אופציית הסנקציות הוצבה במרכז השיח העולמי כשארה"ב הבהירה שלא תפעיל כוח נגד השתלטות רוסיה על קרים, ובמקום זה תפעיל נגדהסנקציות.

כאמור, בדרך כלל סנקציות אינן מאלצות מדינות להיכנע, להחזיר מצב לקדמותו או לשנות דרמטית את מדיניותן. אך הן ממררות את חיי השלטון, מגבילות ארגונים ובעיקר פוגעות באזרחים וגובות מהם מחיר.

בראייה מוסרית כוללת אין ספק שהמעבר לשימוש בסנקציות במקום בכוח, מבטא התקדמות של המין האנושי. אך בראייה לאומית צרה יש לזכור כי ישראל עונה על כל התנאים של מדינה שתיפגע קשות מסנקציות שיוטלו עליה, אם יוטלו עליה, על ידי האו"ם ועל ידי המדינות המפותחות, על רקע סוגיית המדיניות בשטחים או על רקע הפעלת כוח לא מידתית. זאת משום שמדינת ישראל מפותחת יחסית, דמוקרטית יחסית (למעט בשטחים) ובעלת רגישות גבוהה לרמת חיים ולגלובליזציה.

על אזרחי ישראל ועל מקבלי ההחלטות שלה להיות מודאגים ממעבר המערכת הבין-לאומית משימוש בכוח, שנגדו יש לנו מענה טוב והסיכוי שיופעל נגדנו כמעט ולא קיים, לשימוש בכלים רכים, שאליהם אנו חשופים מאוד. יש לפעול נגד האפשרות שיוטלו עלינו סנקציות, אך גם להביא אותה בחשבון בבואנו להחליט על מדיניות ועל דרכי פעולה.