קודם כול יציבות

בשנים האחרונות גדל והתרחב מגוון החברות שפועלות במערכת הפיננסית. נוספו חברות אשראי חוץ-בנקאיות, שתי חברות כרטיסי האשראי של הבנקים – לאומי קארד של בנק לאומי וישראכרט של בנק הפועלים – הופרדו מהבנקים, התפתחו חברות שעוסקות בהעברת תשלומים וארנקים דיגיטליים ועוד חברות שמציעות שירותים חדשניים בתעשייה שמכונה "פינטק". חלק מחברות הביטוח פיתחו פעילות של מתן הלוואות לרכישת נדל"ן.

הרגולציה של התאגידים שפועלים בתחומים האלה מפוצלת ומפוזרת בין מספר גופים, ובהם רשות שוק ההון, רשות ניירות ערך, הרשות להגבלים עסקיים והרשות לאיסור הלבנת הון. בגלל הפיצול יש לעיתים רגולציה כפולה וסתירות בין ההוראות של רשות רגולציה אחת ובין ההוראות של רשות אחרת. כמו כן יש חברות שנופלות בין הכיסאות ואינן מפוקחות כלל. גופי הרגולציה נבדלים זה מזה בתכונות רבות, למשל במטרותיהם, בהיקף הסמכויות שיש להם וביכולת האכיפה שלהם.

חוסר הסדר ברגולציה של חברות שפועלות במערכת הפיננסית ובשוליה מצדיק סדר ארגוני בתחום.

שר האוצר בממשלה היוצאת אביגדור ליברמן הקים באוגוסט 2021 ועדה "לבחינת מבנה הפיקוח הפיננסי בישראל". יו"ר הוועדה הוא מנכ"ל האוצר רם בלינקוב והסגן הוא המשנה לנגיד בנק ישראל אנדרו אביר. על הוועדה הוטל להציע הצעות כדי לשפר את מבנה הפיקוח על המערכת הפיננסית, להגביר את התחרות ולפעול להעלאת הפריון, להורדת יוקר המחיה ולהפחתת הנטל הרגולטורי העודף.

לפי פרסומים בתקשורת, אחד הרעיונות שהוועדה שוקלת הוא שמבנה הפיקוח יהיה דו-ראשי. מפקח אחד יהיה אחראי ליציבות המערכת ומפקח שני ידאג להגברת התחרות ולאינטרסים של הצרכנים. ככל הידוע לי מבנה כזה קיים רק בחמש מדינות, ביניהן אוסטרליה וניו זילנד.

במבנה כזה אם בסוגיה כלשהי תהיה סתירה בין עמדתו של המפקח שאחראי ליציבות ובין המפקח שאחראי לקידום ההתחרות – איך יוכרע הקונפליקט? זה אולי יכול לעבוד באוסטרליה ובניו זילנד, ארצות שבהן השניים ידברו זה עם זה ויסכימו על פתרון. אבל בישראל, ארץ שבה שר ויו"ר ועדה של הכנסת אינם יכולים להסכים על רפורמה בתעריפי הנסיעה באוטובוסים, זה כנראה בלתי אפשרי.

נגיד בנק ישראל נחרד מן האפשרות הזאת. לדעתו שמירה על יציבות המערכת הפיננסית היא המטרה העליונה של הרגולציה של המוסדות הפיננסיים. היציבות של המערכת הפיננסית חיונית לתפקודו של משק מודרני. המגזר העסקי לא יכול לתפקד בלי שהמערכת הפיננסית תפעל באופן תקין ותספק אשראי ככל הנדרש. משבר במערכת הפיננסית גורם מיד למשבר כלכלי במשק, להאטה בפעילות הכלכלית, לפשיטות רגל ולגידול באבטלה.

כדי להסביר את המשפט האחרון, אתאר בקצרה איך התגלגל המשבר הכלכלי בשנים 2007–2008 משוק המשכנתאות בארצות הברית לכל העולם, ובכלל זה ההשלכות שלו בישראל. המשבר התחיל ונגרם על ידי שיווק אגרות חוב מגובות משכנתאות (MBS) אף שחלק מן המשכנתאות ניתנו ללווים שלא היו מסוגלים לפרוע אותן. הדבר התאפשר בגלל כישלון של מערכת הפיקוח הפיננסי בארה"ב, כפי שהודה אלן גרינספן, מי שהיה אז יו"ר ה- Federal Reserve. כתוצאה מכך הגיעו בנקים רבים בארה"ב לחדלות פירעון, ביניהם בנקים גדולים מאוד, כמו Bank of America וכן City Bank. הם לא היו יכולים להמשיך להתקיים אלמלא קיבלו הזרמות הון מן הממשלה. כמו כן נגרמו הפסדים עצומים גם לבנקים רבים בארצות אחרות, למשל Royal Bank of Scotland, שקיבל הזרמת הון מממשלת בריטניה. הבנקים האלה הפסידו סכומים גדולים גם מכיוון שהחזיקו איגרות חוב (MBS) וגם בגלל פוזיציות בנגזרות של מחירי איגרות החוב ומדדי מחירים שלהן וכיו"ב. נוסף לבנקים נגרמו הפסדים לחברות ביטוח שהשקיעו באיגרות החוב מגובות המשכנתאות ולמוסדות נוספים. חברת הביטוח האמריקנית הגדולה AIG (American Insurance Group), שהייתה פעילה מאוד בביטוח איגרות החוב מגובות המשכנתאות, הפסידה סכומים גדולים וגם היא הייתה זקוקה להזרמת הון ממשלתית גדולה – 85 מיליארד דולר – כדי להמשיך להתקיים.

ההפסדים שנגרמו לבנקים ולמוסדות פיננסיים בארצות אחרות מדגימים את אחד המנגנונים שמעבירים את המשבר מארץ לארץ וכן את המושג "סיכון מערכתי". הסיכון המערכתי גדול מסכום הסיכון שכל מוסד כספי חשוף אליו. בנקים מלווים כסף זה לזה ומפקידים פיקדונות זה אצל זה. חברות ביטוח מפקידות כסף בבנקים ומשקיעות באיגרות חוב של בנקים ושל חברות אחרות, ולכן היציבות של כל בנק תלויה ביציבות של בנקים אחרים. מעל לכול יציבות המערכת תלויה באמון של הציבור ביציבותה. כאשר האמון מתערער היציבות מתמוטטת. אם מתעורר חשד שבנק חשוב לא יוכל לעמוד בכל ההתחייבויות שלו, כל שאר המוסדות מנסים למשוך ממנו את הפיקדונות שלהם. החשש ליציבות של בנק אחד עלול להתגלגל לחשש ליציבות של בנקים נוספים, והנזק הולך וגדל כמו כדור שלג.

גם בנק ישראלי גדול – בנק הפועלים – השקיע סכום נכבד באיגרות החוב MBS, וכתוצאה מכך הפסיד יותר ממיליארד דולר. ההפסד נרשם בחשבונות הבנק ברבעון הראשון של שנת 2008 לאחר שהבנק מימש את החזקותיו באג"ח האלה בסך 2.55 מיליארד דולר. חלקו הגדול של ההפסד קוזז כנגד הרווחים שהיו לבנק מן הפעולות הרגילות שלו, כך שההפסד נטו היה בסך 895 מיליון שקל. מכאן התגלגל המשבר למגזרים הריאליים של הכלכלה. אחרי שהבנק הפסיד סכום כזה הוא היה חייב לצמצם את האשראי שהוא נתן. הלקוחות שהיו זקוקים לאשראי פנו לבנקים אחרים. כדי להיענות לפניות של לקוחות בנק הפועלים הבנקים האחרים צמצמו במידה כלשהי את האשראי ללקוחות שלהם. כך התפזרה מצוקת האשראי למשק כולו.

למזלנו הפגיעה בישראל הייתה קלה בהשוואה למשברים הכלכליים הקשים שפגעו במספר מדינות באירופה, כמו איטליה, ספרד ופורטוגל, שבהן המערכת הפיננסית ניזוקה קשות והתפתח מיתון כלכלי וגידול באבטלה.

בישראל בנק הפועלים לא נזקק להזרמה ממשלתית ולא היה גידול באבטלה. הפגיעה ניכרה בהאטה בצמיחה הכלכלית. בעוד שבשנת 2006 התוצר של המגזר העסקי גדל ב-7%, בשנת 2008 הגידול היה רק 4.7% ובשנת 2009 0.1% בלבד.

הלקח, לדעתי, מן המשבר הכלכלי ב-2007–2008 הוא שיש חשיבות עליונה לשמירה על יציבות המערכת הפיננסית. אם היציבות של המערכת הפיננסית תתערער הנזק למשק ולכל האוכלוסיה עלול להיות הרסני עד כדי אסון, ולכן היא צריכה לקבל עדיפות על פני מטרות אחרות של הרגולציה.